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Agencia TSS – El DNU 594/2024, publicado el 8 de julio de 2024, aunque lleva fecha del 5 de julio, es un decreto que en sus propios considerandos admite que por razones de excepcionalidad no se adecúa a los procedimientos que establece la Constitución Nacional (CN) de la Argentina para normas de carácter legislativo sobre materia presupuestaria. El decreto en cuestión contiene básicamente una serie de incrementos de partidas presupuestarias, entre ellas para la jurisdicción Defensa.

La “excepcionalidad” jurídica en el derecho argentino ha sido otra de esas figuras que parecen recomendables desde la teoría, pero luego en la práctica resultan la fachada de todo atropello a la legalidad. Ni hablar de la oportunidad, el mérito y la conveniencia, las tres cualidades fundamentales que la jurisprudencia pone como basamento de las decisiones que caen en la competencia exclusiva y discrecional de la Presidencia de la nación.

El aumento que establece el decreto presidencial tiene tres partes: la recomposición de los haberes de jubilados, retirados y pensionados producto de la actualización salarial a las fuerzas armadas (FF.AA); la asignación de recursos correspondientes al Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF), y la autorización para tomar deuda por 98 millones de dólares a fin de adquirir helicópteros para la Armada Argentina (ARA). El primero de los tópicos está contemplado en el artículo 1 y su anexo, el segundo en el artículo 2 y el tercero en el artículo 6 y su anexo.

Deuda por armas

De atrás para adelante, en el caso del artículo 6, la financiación a plazo de la adquisición de armamento es una operación usual a nivel internacional. Sin embargo, lo habitual puede ser extremadamente peligroso en las manos inadecuadas. La toma de deuda por armas también ha sido, en la experiencia mundial, un mecanismo extraordinariamente eficiente para la realización de negocios con ganancias exorbitantes por parte de los financistas internacionales y de condicionamiento, y ruina, a largo plazo de los países deudores. Dos ejemplos, uno propio y otro ajeno, ilustran lo afirmado.

En 1977, a instancias del entonces almirante Emilio Massera, uno de los tres miembros de la Primera Junta Militar, surgida del golpe de Estado de 1976 y posteriormente condenado por delitos de lesa humanidad, se inició la construcción en la Dársena Sur de la Ciudad de Buenos Aires, cerca del barrio de la Boca, del astillero Domecq García, hoy “Al. Storni”, parte del Complejo Industrial Naval Argentino (CINAR), junto a su vecino TANDANOR.

Massera deseaba modernizar la flota de submarinos, para lo cual firmó un contrato con el astillero alemánThyssen Nordseewerke (hoy Thyssen Krupp Marine Systems) para la adquisición de seis buques de este tipo, clase TR-1700, y la instalación en la Argentina de un astillero capaz de fabricar esos artefactos navales. Dos de esos submarinos serían construidos en Alemania y los otros dos en la Argentina. Los restantes quedaron pendientes para un futuro. El Domecq Garcia comenzó a operar en 1981; entre 1982 y 1986 Thyssen Nordseewerke entregó los dos submarinos construidos en Alemania, el ARA “San Juan” y el ARA “Santa Cruz”; y todos los elementos de producción germana que iban a llevar sus dos hermanos argentinos, los futuros ARA “Santa Fe” y ARA “Santiago del Estero”. El primero estaba cerca del 70% de su construcción cuando Domingo Cavallo, ministro de Economía de Carlos Menem, admirados ambos por el presidente Javier Milei, decidió la paralización del astillero, lo que dejó trunco el proyecto de fabricación de submarinos nacionales.

Cuando, en el año 2014, el entonces ministro de Economía, Axel Kicillof, durante la segunda Presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, finalmente logró llegar a un acuerdo para el pago de la deuda externa con el Club de Paris, del monto total renegociado, unos U$D 9.700 millones, aproximadamente el 30% correspondía a acreencias de Alemania. La mayor parte del tramo germano de esa deuda provenía, a su vez, de refinanciaciones a lo largo de los años del crédito tomado originalmente por la dictadura cívico-militar-eclesiástica de 1976 para comprar los TR-1700 y la instalación del astillero Domecq García.

El plan de la ARA para dotar a la Argentina de submarinos no había sido malo, todo lo contrario. Si se hubiera cumplido no sólo hubiera modernizado la flota sino que habría dotado al país de una fábrica que hasta comienzos del siglo XXI no tuvo parangón en América Latina. El problema fue el modelo de país en el que se insertó el endeudamento para comprar armas.

La dictadura de 1976 tenía como propósito declarado una reforma regresiva del país cuyo objetivo era la neutralización del movimiento obrero, la concentración de la riqueza y el alineamiento sin tapujos con Estados Unidos. Para eso, el Estado debía ser achicado, excepto en lo que correspondía a su faz represiva, y se tenía que remodelar el entramado económico para degradar el sistema industrial a su mínima expresión, privilegiar las exportaciones de bienes primarios y otorgarlela primacía al sector financiero más especulador. En este último tramo, el endeudamiento externo era central. Exactamente el mismo plan del actual Gobierno de Milei. En ese escenario, incluso un endeudamiento para algo en sí mismo beneficioso para el país, se tornaba parte de un eslabón más de una cadena que terminaría hundiendo a toda la sociedad, como efectivamente ocurrió años más tarde.

Más lejos en la geografía y cercano en el tiempo, tenemos el caso griego. En el año 2009 Grecia colapsó bajo el peso de una brutal deuda externa que había llegado casi al 130% de su PBI. Desde entonces, y tras varios severos planes de ajustes impuestos por la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional, el país sigue sin recuperarse. Uno de los orígenes de aquel insostenible endeudamiento que llevó a tamaña crisis estaba en los cuantiosos préstamos tomados por Grecia desde 1974, que se encontraba entre los más altos de Europa en términos relativos, motivado por su histórica enemistad con Turquía.

Los principales vendedores de armas habían sido Alemania y Francia, a cuyos países pertenecían, casualmente, la mayoría de los bancos que habían efectuado los préstamos para solventad esas transacciones. En un estudio sobre el nivel de influencia en el endeudamiento griego de diferentes componentes de la economía de ese país (The role of military expediture and arms imports in the Greek debt crisis, The Economics of Peace and Security Journal, 2016) realizado por Eftychia Nikolaidou, economista de la Universidad de Cape Town (Sudáfrica), ella determinó que los gastos militares materializados en importaciones de armas fueron altamente determinantes en el corto plazo para el incremento e insostenibilidad de esa deuda.

El caso griego ilustra, nuevamente, cómo erogaciones públicas que per se podrían considerarse legítimas, se tornan totalmente disfuncionales cuando su volumen es irracional respecto al tamaño de la economía y, además, se llevan a cabo en el contexto de un sistema alimentado principalmente por el endeudamiento externo.

Las amadas manzanas del huerto ajeno

La predilección por las “manzanas del huerto ajeno” han sido una constante en los modelos socio económicos liberales latinoamericanos. En el conjunto de elementos que los integran no se encuentra sólo la compulsión por la importación de bienes y servicios foráneos, sino también el endeudamiento externo crónico y creciente. El plan de Milei no es la excepción. Según el último informe disponible del INDEC sobre cuentas internacionales, correspondiente al primer trimestre de 2024, la deuda externa argentina creció entre el 31 de diciembre de 2023 y el 31 de marzo de 2024 unos 2.160 millones de dólares, llegando a los 289.969 dólares. Todo esto en el contexto de una recesión brutal y un tremendo ajuste del gasto público, sin contabilizar los bonos que se han emitido para el diferimiento del pago de importaciones (BOPREAL).

Entre tanto, en los flamantes siete meses de gobierno de Milei ya se ha concretado otra cuantiosa compra militar, la de los cazabombarderos de segunda mano F-16 adquiridos a Dinamarca. Entre las aeronaves y el armamento ellos insumirán nueva deuda por unos 610 millones de dólares.

Las fuerzas armadas latinoamericanas, y muy especialmente las argentinas, tienen una inclinación ostensible por las compras en el exterior. Las razones son en parte ideológicas y en parte prosaicas. Con respecto a las primeras, hay una larga tradición, que se remonta a la creación de las fuerzas armadas de Bartolomé Mitre en la segunda mitad del siglo XIX, de identificación del mundo castrense nacional con perspectivas, y hasta intereses, foráneos. Primero fue Inglaterra, hasta la Segunda Guerra Mundial, y luego Estados Unidos, los que han marcado en el último siglo y medio la estrella polar con la que sentirse identificados por buena parte de la oficialidad y la suboficialidad argentina. La segunda pasa por los beneficios económicos personales que los miembros de las fuerzas armadas, especialmente sus oficiales, obtienen cuando los proveedores son extranjeros.

No se trata de beneficios ilegales o espurios, como coimas o sobornos, sino a cuestiones económicas legales, aunque muchas veces fuertemente reñidas con la más elemental ética profesional y con la defensa del erario público. Se trata de las derivaciones económicas de las actividades englobadas en lo que la propia jerga castrense ha bautizado como “turismo militar”. Cada compra en el exterior, cada artefacto que se manda a reparar en otro país, cada curso de capacitación que se toma afuera, implican importantes viáticos en dólares para quienes tienen que viajar, constituyendo ingresos suplementarios muy significativos cuando esas estadías se prolongan semanas o meses. Además, en cada una de las ocasiones mencionadas suelen enviarse en comisión un número mayor de personas de las que estrictamente se necesitan para la misión. Por ejemplo, un buque o un avión enviado a reparación o modernización a una empresa del exterior puede requerir el acompañamiento de tres o cuatro miembros de la fuerza en cuestión, pero resulta que terminan viajando con ese mismo motivo tres o cuatro veces más personas. Este tipo de dinámica es ostensiblemente más marcada si los trabajos encomendados se realizan en países de mayor atractivo, como Estados Unidos, Canadá, Francia, España, Italia, Rusia o China. Estrictamente no se viola ninguna norma legal, pero tampoco es un accionar que priorice el manejo cuidadoso de los fondos públicos.

En todo el mundo las fuerzas armadas son instituciones altamente ineficientes y proclives a la corrupción. Lo dicho puede parecer contrario a la imagen instalada públicamente sobre estas instituciones pero hay abundante evidencia que muestra su veracidad. La combinación de estructuras jerárquicas sumamente verticalistas, atravesadas por múltiples capas de “secretos de Estado”, con millonarios presupuestos a cargo, el manejo de bienes o servicios de muy alto valor y relaciones promiscuas con proveedores en un mercado muy concentrado, no son un buen escenario para la transparencia y los manejos celosos de los fondos públicos. Esta es una de las razones por las que el control y la conducción civil de los asuntos de defensa son fundamentales. Cuando el Gobierno político defecciona de ello tenemos casos como la adquisición a Francia de cinco aviones de ataque naval Super Étendard realizada por la ARA en 2017, que han tenido que darse de baja sin haber volado, por que nunca lo harán. Los aviones poseen componentes británicos alcanzados por el embargo de armas que Londres dispuso contra la Argentina desde la Guerra de Malvinas, pero, además, por lo obsoleto de las aeronaves, había capacidades de mantenimiento que debían proveer los franceses que ya no están disponibles. Ambas cosas fueron alertadas por la Dirección General del Armamento (DGA) antes de que se concretara la operación pero la ARA parece no haberlas tenido en cuenta. Por los Super Étendard inoperables se pagaron 12,5 millones de euros.

No sólo plata, doctrina y logística

Las adquisiciones de material bélico en el exterior demandan otras consideraciones, además de las monetarias. Cada vez que se contrata un sistema de armas a un proveedor foráneo se incorpora algo que, en principio, no fue concebido para la realidad propia del país comprador. A su vez, ese producto también viene con una doctrina de empleo que abre la puerta al adoctrinamiento de la fuerza armada adquirente por parte del país vendedor y que implicará una relación de larga duración entre ambas partes para poder sostener la cadena de suministros de repuestos, insumos y eventuales modernizaciones que brinde el proveedor.

En materia militar cualquier diferencia de intereses entre los involucrados en la relación, aún cuando no se trate de una confrontación directa entre ellos, puede cortar ese delicado vínculo dejando al comprador sin la posibilidad de continuar usando el sistema adquirido.

La Argentina ya ha padecido en carne propia esos avatares. Durante la Guerra de Malvinas, Estados Unidos no sólo inició un bloqueo contra la Argentina, cortando todo suministro de armamento y componentes bélicos, sino que intensificó la provisión de los mismos al enemigo en el conflicto, Gran Bretaña. Soldados y oficiales argentinos murieron por armas provistas por Washington, no en tiempos previos a la guerra, sino durante su transcurso. Algo que no ha minado la intensa devoción de la mayor parte de los militares argentinos por el águila estadounidense.

Francia fue otro caso. Como el bloqueo contra la Argentina por la recuperación de las islas australes lo declaró la OTAN, París suspendió toda provisión de equipamiento militar. Los célebres aviones de ataque naval Super Étendard vendidos en 1980 por la francesa Dassault estuvieron entre los afectados. La ARA había adquirido 14 ejemplares, pero antes de que estallara el conflicto habían arribado al país sólo cinco. El bloqueo de la OTAN detuvo la entrega de los nueve restantes hasta después de terminada la guerra. Ahora bien, con los aviones que ya habían sido provistos a la Argentina para el momento del inicio del enfrentamiento con Gran Bretaña, también se suscitaron problemas. Uno de ellos fue la instrucción de los pilotos argentinos, que no había sido completada y quedó trunca por el bloqueo. Otro tanto ocurrió con los célebres misiles antibuque AM-39 Exocet, que tanto daño le causaron a la fuerza de tareas (task force) británica en el Atlántico Sur. En abril de 1982, cuando empezó la guerra, los técnicos franceses no habían concluido la integración de los cinco misiles recibidos, se había comprado uno para cada aeronave. Iniciado el bloqueo, los franceses volvieron a su país sin terminar la tarea y fue gracias al ingenio y la pericia de los especialistas de la ARA que los Exocet pudieron ponerse operativos.

En lo estrictamente doctrinal, las ventas internacionales de armamento nunca son una mera transacción entre un fabricante, muchas veces una compañía privada, y un país adquirente. El gobierno vendedor interviene en cada fase de la operación, desde la aprobación de la misma, hasta el soporte por todo el ciclo de vida de ese sistema. Una dimensión sumamente codiciada por las grandes potencias es el entrenamiento de las fuerzas armadas de la nación compradora en el empleo de lo adquirido. Esa tarea, en buena medida, suele estar a cargo de personal militar del país proveedor, que a través de ello logra pasar largos períodos de tiempo con los militares de la nación cliente, transmitiéndole sus formas de ver y sentir, sus ideas y conceptos, forjando, incluso, vínculos personales. Estados Unidos ha sido un eximio cultor de esas oportunidades y han sido uno de los canales más fecundos para alinear a la mayoría de las fuerzas armadas latinoamericanas con sus intereses geopolíticos, transformando frecuentemente a los ejércitos nacionales en fuerzas de ocupación de sus propios países. En tiempos en los que la Argentina reedita lo que el especialista en temas de defensa y ex funcionario, Luciano Anzelini, ha denominado “occidentalización dogmática y desnacionalización estratégica” (Occidentalización dogmática y desnacionalización estratégica: la política exterior y de defensa de Javier Milei, Análisis CIPEI N° 34, Universidad Nacional de Rosario), las compras de armamento al exterior sin el debido control y articulación con una estrategia nacional pueden ser un caballo de troya.

Codiciando al FONDEF

El 10 de julio pasado, en un hilo de X (ex Twitter) el especialista en temas presupuestarios de la defensa, Sergio Eissa, alertaba sobre otro serio problema en el Decreto DNU 594/2024. Su Artículo 2 in fine establece que los recursos del FONDEF podrán emplearse, hasta en un 5%, “para la adquisición de bienes de uso necesarios para el funcionamiento y soporte administrativo de la jurisdicción”. Esto desnaturaliza completamente a ese extraordinario instrumento de financiamiento para el reequipamiento de las fuerzas armadas que ha sido el FONDEF, ideado y materializado por el exministro de Defensa, Agustín Rossi.

El artículo 2 de la norma de creación de aquel fondo (Ley 27.565) determina que su objeto es proveer de recursos para “la recuperación, modernización y/o incorporación de material” para el cumplimiento de la misión principal del sistema de Defensa argentino. Introducir otros usos posibles para ese dinero terminará, como ya ha ocurrido en otros casos de la historia nacional, pervirtiendo su finalidad inicial y empleándose para cualquier otra cosa, dejando nuevamente sin recursos a lo que fue el propósito inicial, en este caso del FONDEF, el reequipamiento de las fuerzas armadas. Como menciona Eissa en el tuit aludido, “en el mejor de los casos [el FONDEF se terminará usando para comprar] aceite y combustible, y en el peor, hojas A4”.

Cuando, en agosto de 2021, Agustín Rossi dejó el cargo de ministro de Defensa del gobierno de Alberto Fernández para ser candidato a senador nacional por su provincia natal, Santa Fe, la oficialidad en pleno presente en el acto de despedida lo aplaudió de pie. Tenían buenas razones para ello: el FONDEF era una y la rejerarquización salarial de los miembros de la fuerzas armadas era otra. Las mismas fuerzas cuyos integrantes votarían masivamente a un candidato que prometía destruir el Estado y se declaraba admirador y reivindicador de Margaret Thatcher y de mafiosos como Al Capone. Esas fuerzas armadas deberían reflexionar, a la luz de la historia, cuál es el buen camino para ellas, y cuál no.