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Agencia TSS – La llegada de Mauricio Macri a la presidencia de la Argentina implicó, entre otras cosas, la conformación de un gabinete de Gobierno con alta proporción de ex ejecutivos de empresas privadas y dirigentes corporativos. Esta particularidad llamó la atención de un grupo de investigadores del CONICET radicados en el Instituto de Altos Estudios Sociales (IDAES) de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), nucleados en el Programa de Estudios Sobre Elites Argentinas y coordinados por Ana Castellani, Paula Canelo y Mariana Heredia.

El interés por las características de un gabinete en el que tres de cada diez funcionarios provienen del sector privado motivó la creación del Observatorio de las Elites Argentinas, cuyos integrantes presentaron el pasado 8 de noviembre un informe preliminar ante el Congreso, en el marco de un proyecto de reforma de la Ley Nacional de Ética Pública.

“Sobre este gabinete hay algo que es novedoso: por primera vez, sectores que podríamos denominar de la clase dominante, es decir, el poder económico, ahora está ocupando más visiblemente la función de elite política”, dice Castellani, también coordinadora del libro Radiografía de la elite económica argentina. Estructura y organización en los años noventa (UNSAM Edita, 2016).

El informe elaborado por los investigadores del IDAES —basado en datos públicos— es una suerte de radiografía de la cúpula del Gobierno, ya que releva cargos desde subsecretario hacia arriba, y es una señal de alerta sobre los conflictos de interés que puede generar la “puerta giratoria”, entendida como el flujo de personas que ocupan altos cargos en el sector público y privado.

Si bien el informe definitivo estará listo a fines de noviembre, algunos de los datos que se desprenden del estudio indican que, de los 364 funcionarios relevados en la cúpula del Estado nacional, solo un 22 % de los cargos son ocupados por mujeres, que en Jefatura de Gabinete el 70 % viene de ocupar una alta gerencia empresaria, que en Agroindustria la mitad de los funcionarios fueron dirigentes de agrupaciones agropecuarias y que el 24 % ocupaba un cargo en el sector privado al momento de integrarse al Gobierno.

¿Por qué crear un observatorio de las elites en la Argentina?

Castellani: La fuerte articulación que percibimos entre elites económicas, políticas y tecnocráticas en el nuevo Gobierno nos hizo pensar que merecía un análisis específico, que teníamos que analizar con mayor precisión la configuración de este gabinete y aplicar los criterios teórico-metodológicos que veníamos utilizando, con la idea de poner a disposición de todos esta información y poder actualizarla de manera periódica.

Canelo: No es que empezamos a trabajar con el gabinete de Mauricio Macri, sino que veníamos trabajando en la configuración de las elites desde 1976 en adelante. El programa se institucionalizó en 2012 pero viene desde antes, y toda esa experiencia acumulada en distintos períodos históricos, con diversos marcos teóricos y mediante análisis cuantitativos y cualitativos nos llevó a confluir en el estudio de este gabinete tan particular. La idea de conformar el Observatorio no tiene que ver solo con aprovechar distintas experiencias y especializaciones, sino con la necesidad de vincular los estudios académicos con la sociedad, de mostrar que la investigación en ciencias sociales que se hace en universidades públicas puede transformarse en conocimiento público y no quedar limitado a esa circulación medio endogámica de papers en revistas especializadas.

 

Porcentaje de CEOs/gerentes en cada ministerio

¿Cuál es la relación con las investigaciones reunidas en Radiografía de la elite económica argentina, que se publicó este año?

Castellani: En el libro analizamos la década de los noventa y mostrábamos la circulación público-privada de miembros de la elite. Particularmente, en el capítulo que escribí yo, busqué mostrar cómo durante los noventa hubo varios presidentes de empresas que abandonaron transitoriamente sus puestos para pasar al Estado y cómo eso se vinculó con la aplicación de determinadas políticas públicas que tenían que ver con el sector de actividad de esas empresas, a las que volvieron tras su paso por la gestión pública.

¿Esperaban la reacción que generaron los datos preliminares del informe?

Castellani: Teníamos la esperanza de que tuvieran impacto, pero nunca imaginé que iba a ser tan grande. Cuando empezamos, ciertos aspectos, como la política tarifaria, todavía no se habían concretado. Eso instaló un poco en la agenda pública el tema de la incompatibilidad de funciones, de cómo la primera medida de un ministro de Energía que estuvo en Shell tantos años era subir al triple el precio del gas en boca de pozo. Pero nadie está prejuzgando una conducta delictiva, no somos fiscales. Lo que buscamos es hacer una radiografía de quiénes son los altos funcionarios del Gobierno.

Canelo: Lo que pasa es que el periodismo, los legisladores y los mismos integrantes del Gobierno reaccionaron. El Observatorio es la confluencia de un equipo formado en el análisis de gabinetes y de estos problemas con herramientas de la sociología de la ciencia política, y de la decisión del Poder Ejecutivo de conformar un gabinete con estas características.

 

Distribución de los 114 funcionarios del gabinete que tuvieron puestos directivos en el sector privado

Un grupo de legisladores del Frente Para la Victoria presentó un proyecto para modificar la Ley 25.188 de Ética Pública. ¿Habían tenido contacto con ellos previamente?

Castellani: No, tuvimos contacto después de la publicación de una nota sobre el Observatorio. No sabíamos que había un proyecto dando vueltas y cuando empezamos este trabajo no pensamos en hacerlo para modificar alguna legislación. Nos contactaron y nos pidieron los datos que teníamos en ese momento para impulsar el debate. Con los datos no hay que enojarse, están ahí y después se podrán hacer distintas interpretaciones. Parece que hubiera que salir a explicar por qué se generan conflictos de interés cuando alguien circula del sector privado al público, cuando es algo que está muy estudiado. El problema de la puerta giratoria no es un invento nuestro.

¿Por qué se modificó la legislación de 1999?

Castellani: A la modificación por decreto de la Ley de Ética Pública, que se hizo en 2001, la pidió el Fondo Monetario Internacional (FMI) como parte de un proceso de negociación. Antes de la modificación se establecían algunos requisitos, como cierta regulación temporal antes y después de acceder al cargo público cuando alguien venía de un alto puesto en el sector privado. Estamos hablando de una legislación de 1999, no de un período precisamente antiliberal. Pero con la modificación de 2001 se eliminó toda regulación y eso es lo que habilita a que el actual gabinete tenga esta conformación.

Canelo: Es algo que recién estamos analizando ahora porque no lo teníamos en agenda. La ley de 1999 era un requisito de la reforma constitucional de 1994 que se tardó mucho en implementar y que rápidamente fue modificada. Esto es una señal de que era un tema ríspido.

¿Hay puntos de contacto entre este gabinete y el del menemismo durante los noventa?

Castellani: Desde hace muchas décadas hay empresarios y directivos de corporaciones dentro de los gabinetes. El tema es que siempre estuvieron en puestos de menor visibilidad y, primordialmente, en el área de gestión económica. Ahora, la diferencia y el dato más distintivo es que están en áreas que no son típicamente económicas, como el Ministerio del Interior, la Secretaría de Presidencia y la Jefatura de Gabinete, entre otros.

Canelo: La Jefatura de Gabinete tiene 70 % de gerentes en su cúpula.

Castellani: Eso es algo llamativo, además de que varios son ministros. En los noventa hubo dos ministros que venían de la alta gerencia: Miguel Ángel Roig y Néstor Rapanelli, pero uno duró 15 días y el otro, algunos meses. Sí hubo empresarios en direcciones y subsecretarías. Es cierto que nosotros no podemos comparar en sentido estricto esta radiografía que estamos haciendo con otras anteriores porque no teníamos nada hecho antes con este nivel de exhaustividad, dado que en el pasado no teníamos esta disponibilidad de datos. Además, la estructura de los gabinetes es móvil, no hay un organigrama ni funciones estables a través del tiempo.

Agroindustria y Producción también se destacan por la presencia de funcionarios que provienen de empresas y corporaciones empresarias.

Castellani: Sí. En ambos hay una buena cantidad de funcionarios que ocuparon puestos de media gerencia. Los rasgos distintivos son: gente con trayectoria pura en el sector privado y con mucha participación en las corporaciones del sector. En el caso de Agroindustria, tanto de la Sociedad Rural como de la Unión Industrial Argentina (UIA), y, en el caso de Producción, especialmente de la UIA.

 

¿Cómo se distribuyen en el Gabinete los 40 funcionarios que provienen de alguna corporación empresaria?

¿Estamos ante un tránsito fluido de elite económica a elite política?

Castellani: Es lo que vemos y probablemente nos dice algo sobre cuáles son los criterios con los que el presidente entiende que hay que dirigir el Estado. Si un tercio de las personas viene de un puesto gerencial en el sector privado, podemos suponer dos cosas: que considera que son los que mejor lo van a hacer o que no tiene otro lugar de reclutamiento. Nosotros no sabemos por qué lo hizo pero sí podemos describir y analizar. Y está la idea de que, si alguien administró exitosamente una empresa, entonces está en condiciones de hacer lo mismo en el Estado. Ese argumento creo que es algo que hay que discutir públicamente, porque implica asumir que la gestión de una empresa es comparable con la gestión pública. Una empresa tiene un objetivo claro, que es el posicionamiento en el mercado y la obtención de rentabilidad. En cambio, el Estado busca el interés general a través de la formulación e implementación de políticas públicas. Suponer que es lo mismo reclama una discusión. Y hay cosas todavía más problemáticas, como el conflicto de interés cuando se salta del otro lado del mostrador. El ministro Aranguren es el ejemplo más claro, pero hay otros. Y también está el universo de sentidos que arrastran aquellos que vienen del sector privado, en el que el mercado está ubicado como el locus privilegiado para la interacción y el Estado debe tener un rol subsidiario y es considerado como el lugar espurio de la política, de la corrupción. El hecho de gestionar el Estado desde esa concepción puede ser algo problemático.

¿Cómo queda el kirchnerismo en este análisis de elites? ¿Hubo una ruptura durante ese período?

Canelo: Alfredo Pucciarelli está coordinando un libro, que va a ser publicado próximamente, en el que se analiza lo que pasó durante ese período. Todavía hay mucho para investigar, pero el kirchnerismo generó un quiebre bastante importante en el sentido de que hubo una mayor apertura a mujeres, a niveles educativos más bajos y a formaciones universitarias menos tradicionales.

Castellani: También tuvo una identidad partidaria más fuerte. Si bien es algo muy preliminar porque todavía estamos en la etapa de análisis, para los cargos que nosotros estamos relevando, de subsecretario para arriba, vemos que se privilegió el compromiso con el proyecto político por sobre otras cuestiones. Y, si bien hay continuidades, también hay muchas diferencias entre los gabinetes de Néstor Kirchner y los dos de Cristina Fernández. Durante este período, la elite económica agudiza ciertos rasgos de los años noventa frente a las transformaciones que plantea el kirchnerismo. En el primer Gobierno de Cristina Fernández, pero sobre todo hacia el final del segundo, no hubo más llegada de la elite económica a la toma de decisiones. Esto no significa que no haya habido captura de decisión por parte de otros actores, pero, en el caso de las elites económicas y sobre todo en materia económica, hacia el final del segundo mandato de Cristina Fernández se produjo una desconexión.